مرگ زودرس؛ چگونه روند صنعت زدایی زودهنگام در ایران کلید خورد؟

طی چهار دهه پس از انقلاب دست‌کم چهار سند رسمی توسعه صنعتی شامل طرح استراتژی توسعه صنعتی کشور (۱۳۸۳)، سند راهبرد توسعه صنعتی کشور (۱۳۸۵)، برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت (۱۳۹۲) و برنامه راهبردی وزارت صنعت و معدن و تجارت (۱۳۹۴) تدوین شده است. طبیعی است که هدف اصلی همه این سندها نوسازی صنعتی بوده و هیچ‌یک از تدوینگران سیاست‌هایی را با هدف عقب رفتن در زنجیره توسعه توصیه نکرده‌اند. با این حال، چنانچه پای خود را بر زمین بگذاریم و به دنیای ارقام بازگردیم، مشاهده می‌کنیم که هیچ‌یک از این اسناد نتوانسته‌اند نتایج قابل‌توجهی در پی داشته باشند: میانگین عملکرد فعالیت‌های صنعتی در کشورمان همچنان با میانگین ۱۱درصدی بازه ۱۳۶۰-۱۳۴۰ فاصله بسیار دارد. بررسی روند رشد بخش صنعت در ایران نشان می‌دهد که اقتصاد ایران پس از انقلاب با گذر از دو دوره سکون صنعتی و رشد نسبتاً شتابان، از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ با فرآیند «صنعتی‌زدایی» دست‌به‌گریبان شده است. مسعود نیلی، امینه محمودزاده و علی‌رضا ساعدی در همایش «چالش‌های صنعتی شدن ایران: از حکمرانی اقتصادی تا تحولات جهانی» شواهد مشابهی را از کاهش ارزش افزوده (مطلق و نسبی) بخش صنعت در ایران در همین بازه ارائه کردند.

چنانچه واژه «صنعتی‌زدایی» را در اینترنت جست‌وجو کنید، بلافاصله مقالات بسیاری در مورد روند سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی و اشتغال در اقتصادهای پیشرفته که به مرحله پساصنعتی ورود کرده‌اند، در پیش چشم نمایان می‌شود. با این حال، روند چشمگیرتری نیز طی دهه‌های اخیر مشاهده می‌شود که با صنعتی‌زدایی در کشورهای در حال توسعه مرتبط است. اقتصاددانان این روند را «صنعتی‌زدایی زودرس» می‌نامند چرا که کاهش سهم بخش صنعت از تولید ناخالص داخلی و اشتغال و جایگزینی آن با بخش خدمات در این کشورها بدون اتمام فرآیند صنعتی شدن رخ داده است. این داستان روایتگر همان مسیری است که صنعت ایران طی دو دهه گذشته پیموده است.

چگونه می‌توان اشکال مختلف صنعتی‌زدایی را توضیح داد؟ روند صنعتی‌زدایی زودرس در ایران چگونه کلید خورد؟ برندگان و بازندگان احتمالی این روند چه افراد یا گروه‌هایی هستند؟ صنعتی‌زدایی زودرس در ایران چه پیامدهایی دارد؟ اینها پرسش‌های مهمی هستند که من تلاش می‌کنم تا در این جستار به آنها پاسخ دهم.

صنعت‌زدایی زودرس

«صنعتی‌زدایی» از دیرباز با تغییرات ساختاری در کشورهای توسعه‌یافته شناخته می‌شود. فرآیند صنعتی‌زدایی در اوایل دهه ۱۹۷۰ در اولین کشور صنعتی‌شده جهان، بریتانیا، مشاهده شد و دیری نپایید که نشانه‌های آن در سایر کشورهای صنعتی بروز کرد. فرآیند صنعتی‌زدایی در کشورهای توسعه‌یافته که می‌توان آن را به تسامح «اشباع صنعتی» نیز نامید، به‌طور معمول به کاهش سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی و اشتغال اشاره دارد. در این معنا، فرآیند صنعتی‌زدایی در بریتانیا تقریباً ۲۰۰ سال پس از انقلاب صنعتی، در ژاپن پس از گذشت یک قرن و در کره و تایوان تنها پس از ۳۰ سال از آغاز صنعتی شدن رخ داد. در همین حال، صنعتی‌زدایی طی دهه گذشته به‌عنوان یک مسیر توسعه‌ای معاصر در بسیاری از کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط نیز ظاهر شده است. با این حال، از آنجا که این افول صنعت عموماً در سطوح پایین‌تری از توسعه اقتصادی و درآمد سرانه نسبت به کشورهای اکنون ثروتمندتر رخ داده، اقتصاددانان برچسب «صنعتی‌زدایی زودرس» را برای اشاره این پدیده متاخر مناسب‌تر می‌دانند. صفت زودرس در اینجا به این مشاهده اشاره دارد که رابطه U معکوس بین درآمد سرانه و صنعتی شدن (که با سهم اشتغال یا ارزش افزوده صنعت سنجیده می‌شود) به سمت چپ حرکت کرده و به مبدأ نزدیک‌تر شده است. بنابراین، صنعتی‌زدایی زودرس را می‌توان بر اساس دو مولفه تعریف کرد: مولفه اول، همانند تجربه‌های پیشین، به گذر از «اوج» سهم تولید، اشتغال یا صادرات بخش صنعت اشاره دارد؛ مولفه دوم، در نقطه مقابل، بر این واقعیت تمرکز دارد که نقطه چرخش در حال حاضر با درآمد سرانه‌ای کمتر از آنچه برای نمونه، در دهه ۱۹۹۰ مشاهده می‌شد، متناظر است. باید توجه داشت که صنعتی‌زدایی زودرس، پدیده‌ای نسبتاً فراگیر است و چنین به نظر می‌رسد که به‌جز گروه نسبتاً کوچکی از کشورهای آسیایی و صادرکنندگان صنعتی، سایر کشورهای در حال توسعه به‌سختی بتوانند از این نفرین در امان بمانند. اما چرا صنعتی‌زدایی زودرس تا این درجه اهمیت دارد؟

اغلب نظریه‌های توسعه، کمابیش، صنعت را به‌عنوان یک بخش اقتصادی «ویژه» در نظر می‌گیرند. به‌طور کلی، تاریخچه طولانی تاکید دانش اقتصاد بر اهمیت صنعت در توسعه به مجموعه‌ای از اثرات خارجی گسترش و تعمیق صنعت بر افزایش رشد استناد دارد که لزوماً در قیمت‌های نسبی و در نتیجه، در یک ساختاربخشی تعادلی مبتنی بر بازار منعکس نمی‌شوند: بخش صنعت، پیوندهای پیشینی و پسینی (مستقیم و غیرمستقیم) مستحکم‌تری نسبت به سایر بخش‌های اقتصادی دارد و اقتصاد مقیاس در آن قوی‌تر از سایر بخش‌هاست. در همین حال، تغییرات فناوری اغلب در صنعت رخ می‌دهد و بیش از این، اثرات افزایش بهره‌وری در این بخش معمولاً به‌سرعت به سایر بخش‌های اقتصادی سرریز می‌کند. رشته فعالیت‌های صنعتی عمدتاً کشش‌های درآمدی وارداتی بالاتر و قابلیت تجارت‌پذیری نسبی بیشتری دارند و بنابراین، می‌توانند، در غیاب شرایط تجاری پایدار و مطلوب، تاثیرات محدودیت تراز پرداخت‌ها بر رشد اقتصادی را کاهش دهند. در نهایت، بازدهی نسبت به مقیاس بالاتر صنعت به این معناست که با کاهش هزینه‌ها، تقاضا برای خوراک صنعتی افزایش می‌یابد. این خود موجب تولید بیشتر، سطوح درآمدی بالاتر و در نتیجه، تقاضای بیشتر و کاهش هزینه می‌شود.

در نقطه مقابل بخش صنعت، خدمات اغلب غیرقابل‌تجارت بوده و از نظر فناوری کمتر پویاست؛ در همین حال، حتی رشته فعالیت‌های تجارت‌پذیر و پویای بخش خدمات عمدتاً در قیاس با صنعت ظرفیت پایینی در جذب نیروی کار دارند. البته، برخی از این کاستی‌های برشمرده‌شده را می‌توان در بخش صنعت نیز مشاهده کرد. برای نمونه، سهم قابل‌توجهی از محصولات صنعتی کشورها، به‌رغم تجارت‌پذیری، صادر نمی‌شود. بیش از این، بسیاری از تولیدات صنعتی در کشورهای در حال توسعه، دست‌کم نسبت به سایر بخش‌های مدرن اقتصادی، از نظر فناوری چندان پیشرفته نیستند. در نهایت، برخی از رشته‌فعالیت‌های صنعتی ممکن است به‌رغم پویایی فناوری پویا، اشتغال زیادی ایجاد نکنند. این بدان معنی است که اعوجاج در ترکیب صنعتی شدن خود می‌تواند به پاشنه‌آشیل کشورها بدل شود. مورد اخیر را می‌توان به‌روشنی در ویژگی‌های هر دو گروه برندگان و بازندگان صنعتی ایران طی بازه ۱۴۰۰-۱۳۸۰ مشاهده کرد. اما پیش از مرور تجربه ایران، شاید بهتر باشد به این پرسش پاسخ دهیم که چه عامل یا عواملی می‌تواند فرآیند صنعتی‌زدایی زودرس را کلید بزند؟

جهانی شدن و پیشرفت‌های فناوری مهارت‌محور اغلب به‌عنوان پراستنادترین دلایل صنعتی‌زدایی زودرس ذکر می‌شود. بر اساس این نگاه، تغییر در زنجیره‌های تامین و گرایش اقتصادها به سمت گسترش بخش‌های با بهره‌وری پایین‌تر عواملی بوده است که مشاغل صنعتی را در رشته‌فعالیت‌های باریک‌تر متمرکز کرده و حفظ سطوح بالای اشتغال صنعتی را برای کشورها دشوار کرده است. اقتصاددانان همچنین برون‌سپاری و افزایش نابرابری را به‌عنوان دو خرده‌روایت در کنار داستان جهانی ‌شدن و تغییرات فناوری در نظر می‌گیرند. در نهایت، ظهور چین و هند به‌عنوان قطب‌های اصلی تولید صنعتی در جهان عامل سوم کلیدی بوده که فشارهای سنگینی را بر کشورهای در حال توسعه در رقابت‌های تجاری وارد کرده است. برخی شواهد آماری نشان می‌دهد که تاثیرات منفی کانال اخیر در کشورهای غنی از منابع با نهادهای ضعیف شدیدتر بوده است. مورد اخیر تا حد زیادی با «بیماری هلندی» که یکی از چهارچوب‌های نظری کلاسیک رایج برای توضیح شومی منابع است، مشابهت دارد. رونق نفتی و بروز بیماری هلندی، به‌طور خاص، همان عارضه‌ای است که آغاز صنعتی‌زدایی زودرس در ایران با آن مشخص می‌شود. در واقع، در حالی که سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها در ایران هیچ‌گاه در بلندمدت توسعه‌محور نبوده اما دو نیروی اقتصادی اصلی پیشران صنعتی‌زدایی زودرس در کشورمان -یعنی، پوپولیسم نفتی و تحریم‌های بین‌المللی- با نفت مرتبط بوده است.

اپیزود اول صنعتی‌زدایی زودرس در ایران: بیماری هلندی

نیمه دهه ۱۳۸۰ خورشیدی را می‌توان به‌عنوان نقطه عطف روند توسعه صنعتی در دوره پس از انقلاب و نقطه چرخش به سمت صنعتی‌زدایی زودرس در نظر گرفت (نگاه کنید به شکل ۱). این دوره با دولت‌های محمود احمدی‌نژاد، سیاستمدار و رئیس‌جمهور پوپولیست ایران، و افزایش بی‌سابقه قیمت نفت -که در تابستان سال ۲۰۰۷ برای مدت کوتاهی حتی تا ۱۳۰ دلار نیز رسید- همزمان بود. در واقع، در حالی که دولت‌های اکبر هاشمی‌رفسنجانی و محمد خاتمی پس از گذر از انقلاب و جنگ همچنان در بیشتر سال‌ها مسئولیت‌ناگزیر بودند با قیمت‌های نه‌چندان بالا و گاه پایین نفت کنار بیایند، افزایش قیمت نفت درآمدهای ارزی بی‌سابقه بالایی را برای محمود احمدی‌نژاد به ارمغان آورد؛ روندی که تا زمان اعمال تحریم‌های بین‌المللی علیه صادرات نفت ایران در سال ۲۰۱۲ تداوم یافت.

درآمدهای نفتی بادآورده، محمود احمدی‌نژاد را قادر ساخت تا ارز خارجی بیشتری را برای واردات اختصاص دهد. این امر هم به‌طور مستقیم، از مسیر عرضه بیشتر ارزهای خارجی و هم به‌طور غیرمستقیم، با حمایت از نرخ‌های ارزی که سودآوری واردات را برای کسب‌وکارها و ارزانی آن را برای مصرف‌کنندگان فراهم می‌آورد، صورت عمل به خود گرفت. منطق پشت این سیاست ساده بود: کاهش فشارهای تورمی از طریق واردات ارزان، بهبود سطح زندگی شهروندان عادی و در یک کلام، تحقق وعده تبلیغاتی آوردن پول نفت بر سر سفره مردم. نتیجه، افزایش شدید ارزش خالص واردات در مقایسه با سال‌های پیشین بود. افزایش دسترسی به کالاهای وارداتی مقرون‌به‌صرفه به مصرف‌کنندگان امکان داد تا بتوانند خودرو، کالاهای الکترونیکی، لوازم خانگی، پوشاک و… را با قیمت‌های ارزان خریداری کنند، اما در همین حال، بر بسیاری از صنایع داخلی فشار شدید وارد کرد. تولیدکنندگان لوازم الکترونیکی مصرفی، منسوجات، کفش و بسیاری از محصولات دیگر مشتریان خود را به دلیل واردات از دست داده‌اند. در نتیجه این سیاست‌های کوته‌نگرانه، بیماری هلندی اقتصاد ایران را فراگرفت، بسیاری از مشاغل مجبور به اخراج کارمندان شدند و بسیاری دیگر با ورشکستگی مواجه شدند. این روند موجب شد تا میانگین رشد بخش صنعت طی بازه زمانی ۱۳۹۲-۱۳۸۴ تنها ؟؟ درصد باشد.

باید توجه داشت که رونق واردات در دوره محمود احمدی‌نژاد با تغییر هویت شرکای اصلی تجاری ایران به دلیل تحریم‌های بین‌المللی همزمان بود. یکی از چالش‌های عمده تجارت خارجی ایران در دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد فشارهای فزاینده‌ای بود که ایالات‌متحده بر شرکای اصلی تجاری کشور برای کاهش معاملات خود با ایران وارد کرد. برخی از کشورهای بزرگ اروپایی که بزرگ‌ترین شرکای تجاری ایران در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ بودند، به‌تدریج معاملات خود را با ایران کاهش دادند. در نتیجه، ایران ناگزیر شد برای واردات به سمت امارات متحده عربی، ترکیه و کشورهای آسیایی چرخش کند. به‌طور خاص، رشد واردات از چین در این دوره شتاب گرفت و با افزایش فروش نفت خام به آن کشور و اعطای پروژه‌های سرمایه‌گذاری همراه شد. محمود احمدنژاد با انتخاب عامدانه این رویکرد تلاش می‌کرد تا در درجه اول، چین را از حمایت از تحریم‌های بین‌المللی منصرف کرده و در درجه دوم، ائتلافی شرقی علیه سرمایه‌داری غربی تشکیل دهد. ائتلافی که در عمل هیچ‌گاه نتوانست به کار ایران بیاید و به‌رغم مشوق‌ها، چین نیز پس از جولای ۲۰۱۲ خرید نفت خود از ایران را کاهش داد. پس از رونق نفتی و پوپولیسم توزیعی که ماشه آغاز روند صنعتی‌زدایی زودرس در ایران را چکاند، تحریم‌های بین‌المللی نیروی پیشران دومی بود که به تداوم این روند منجر شد.

اپیزود دوم صنعتی‌زدایی زودرس در ایران: تحریم‌های بین‌المللی

برخی در داخل و خارج ایران بر این گفته پافشاری می‌کنند که صنعت ایران با موفقیت در برابر تحریم‌های اقتصادی «مقاومت» کرده است. با این حال، این گفته تنها معنایی محدود از موفقیت را در بر گرفته و پیش‌بینی‌های مکرر فروپاشی صنعتی قریب‌الوقوع ایران را به چالش می‌کشد: بخش صنعت در ایران در نتیجه تحریم‌ها با انقباض شدید مواجه نشده اما میانگین نرخ رشد آن طی دهه ۱۳۹۰ تنها یک درصد بوده است (نگاه کنید به شکل ۱). در واقع، گرچه عدم فروپاشی صنعتی ایران را می‌توان به‌عنوان شاهدی از تاب‌آوری و انعطاف‌پذیری اقتصادی در شرایط تحریم در نظر گرفت اما «اقتصاد مقاومتی» تکیه‌گاهی نیست که بتوان در بلندمدت به آن آویخت. به‌طور خاص، تاب‌آوری صنعتی کوتاه‌مدت در ایران از مسیر ترکیبی از تنوع تامین‌کنندگان و ایجاد بازارهای صادراتی جدید حاصل شده است. شرکت‌های صنعتی ایرانی در واکنش به تحریم‌ها ناگزیر تامین‌کنندگان جدید غیراروپایی را برای واردات قطعات و ماشین‌آلات کلیدی شناسایی کردند. آنها همچنین تلاش کردند قطعات و ماشین‌آلات اروپایی را تا حدی از مسیر کشورهای ثالثی مانند ترکیه و امارات متحده عربی به کشور وارد کنند. در نهایت، شرکت‌های ایرانی در جست‌وجوی فناوری‌های جدید، تا حدی از ظهور چین به‌عنوان صادرکننده عمده کالاهای صنعتی بهره گرفتند. یافتن بازارهای صادراتی جدید چالش‌برانگیزتر بوده اما اقتصاد ایران توانسته است حجم صادرات غیرنفتی خود به کشورهای همسایه، به‌ویژه عراق، امارات و افغانستان را افزایش دهد. به‌رغم همه این مشاهدات، واقعیت تلخ این است که تحریم‌های بین‌المللی به سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری به کشور پایان داده است، پایانی که ممکن است اثرات آن در کوتاه‌مدت احساس نشود اما قطعاً با پیامدهای منفی و عمیق در بلندمدت همراه است.

صنعت ایران به‌شدت در حال عقب افتادن است. این در حالی است که فناوری‌های صنعتی در سراسر منطقه و جهان همچنان در حال توسعه و گسترش است. تا پیش از تحریم‌ها، کالاهای «ساخت ایران» به‌طور نسبی از کیفیت و پیچیدگی مشابهی با کالاهای صنعتی تولیدشده در سایر اقتصادهای در حال توسعه مانند ترکیه یا برزیل برخوردار بودند، اما اکنون دیگر چنین نیست. درست است که کارخانه‌های ایران به تولید خودرو، لوازم خانگی، لوازم الکترونیکی و طیف وسیعی از کالاهای مصرفی سریع ادامه می‌دهند، اما فرآیندهای تولید و طرح‌های صنعتی که زیربنای تولید این کالاها را تشکیل می‌دهند اغلب ده‌ها سال قدمت دارند. این موضوع را می‌توان این‌گونه خلاصه کرد که اقتصاد ایران همچنان مولد است، اما به‌طور فزاینده کالاهایی را تولید می‌کند که ناکارآمد، فاقد ویژگی‌های جدید و گران‌تر از آنچه باید باشد هستند. اقتصاددانان، این پدیده را «جایگزینی واردات واپس‌رونده فناوری» می‌نامند. تا زمانی که اقتصاد به اندازه کافی صنعتی نشده باشد، کشورهای تحریم‌شده معمولاً به‌عنوان بخشی از تعدیل‌های کوتاه‌مدت تا میان‌مدت، اتکای خود را به کالاهای نهایی وارداتی کاهش دهند. تحریم‌های اقتصادی اغلب واردات نهاده‌های کلیدی را هدف می‌گیرد، اما تولیدکنندگان عموماً می‌توانند زنجیره‌های تامین خود را بازسازی کنند یا تامین‌کنندگان جدیدی پیدا کنند. تولیدکنندگان همچنین زنجیره مواد خام و قطعات را برای به حداقل رساندن اختلال در تولید ایجاد می‌کنند. این به شرکت‌های داخلی اجازه می‌دهد تا به تامین تقاضا برای بسیاری از کالاها ادامه دهند. در همین حال، گرچه تحریم‌های اقتصادی به‌تدریج قدرت خرید خانوارها را کاهش می‌دهند، اما اثر آنها بر فروش با کاهش رقابت کالاهای وارداتی تعدیل می‌شود. تولیدکنندگان داخلی نیز عمدتاً تمایل به تولید کالاهای ضروری دارند که تقاضای خانوارها برای آنها نسبتاً بی‌کشش است. به همین دلیل، شرکت‌های بزرگ و انحصارگر اغلب موفق می‌شوند فروش خود را در کوتاه‌مدت حفظ کرده یا حتی افزایش دهند. شواهد بسیاری وجود دارد که نشان می‌دهد شرکت‌های فرصت‌طلب در ایران تحت تحریم‌ها سودآورتر شده‌اند، زیرا آنها توانسته‌اند همگام با کاهش ارزش پول ملی، از مسیر تحمیل هزینه‌های بالاتر به مصرف‌کنندگان با تحریم‌ها سازگار شوند. بخشی از این سازگاری به سیاست‌های محدودیت واردات بازمی‌گردد که این امکان را برای تعداد محدودی از شرکت‌های داخلی فراهم کرده تا به‌واسطه کاهش رقابت خارجی از انحصار بی‌سابقه‌ای در بازار برخوردار شوند.

باید توجه داشت که چشم‌انداز منفی بلندمدت صنعت در ایران بیش از هر چیز با کاهش شدید سرمایه‌گذاری در کشور در نتیجه تحریم‌ها مرتبط است. تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در ایران از اواسط دهه ۱۹۹۰ تا زمان اعمال تحریم‌های مالی و انرژی بزرگ علیه ایران در سال ۲۰۱۲ به تبریز جوان قابل توجهی افزایش یافت. مجموع سرمایه‌گذاری سالانه در اقتصاد ایران در این دوره بیش از سه برابر شد که با گسترش سریع پایه‌های صنعتی کشور و به‌ویژه ورود شرکت‌های چندملیتی اروپایی به بازار ایران که فناوری و فرآیندهای صنعتی جدید را با خود به ارمغان آوردند، مطابقت داشت. در مقابل، سرمایه‌گذاری پس از آنکه شوک تحریمی اقتصاد ایران را در سال ۲۰۱۲ وارد رکود کرد، به‌سرعت کاهش یافت. حتی لغو تحریم‌ها در سال‌های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۷ نیز نتوانست تغییر معناداری در این روند ایجاد کند زیرا چشم‌انداز اقتصادی همچنان نامشخص بود. نتیجه آن بود که طی بازه ۲۰ساله ۱۴۰۰-۱۳۸۰ نسبت سرمایه‌گذاری به بهای تمام‌شده محصولات صنعتی از ۷/۶ درصد به ۵/۳ درصد رسید.

نقش اول‌های نمایش صنعتی‌زدایی

روایت پرده‌های اول و دوم نمایش صنعتی‌زدایی زودرس در ایران تا بدین‌جا تنها توصیفی اقتصادی از این پدیده به‌دست می‌داد و از همین‌رو، نمی‌توانست تصویری کامل از ظرایف و واقعیت‌های زیرین ترسیم کند. برای نمونه، بیماری هلندی یکی از چهارچوب‌های نظری رایجی است که تلاش می‌کند توضیح دهد چرا افزایش درآمدهای حاصل از منابع تجدیدناپذیر مانند نفت، گاز و مواد معدنی ممکن است به‌طور طعنه‌آمیزی نرخ رشد اقتصاد را کاهش دهد. با این حال گرفتاری ایران به این بیماری در دوره محمود احمدی‌نژاد از آن رو بود که حمایت از قدرت خرید مصرف‌کنندگان برای او «اولویت سیاسی» بالاتری نسبت به بقای برخی صنایع داخلی داشت. به‌طور مشابه، سیاست‌های محدودیت واردات در ایران توسط منافع تجاری قدرتمندی که یا مجوزهای واردات انحصاری را به‌وسیله نفوذ سیاسی دریافت کرده یا سهم انحصاری از بازار داخل در اختیار دارند، پشتیبانی می‌شوند. لازمه فهم کامل فرآیند صنعتی‌زدایی زودرس در ایران، نگاه به روی دیگر سکه، یعنی تبیین سیاسی این پدیده است.

برای درک نقش سیاست در فرآیند صنعتی‌زدایی زودرس در ایران می‌توان از پرسش کلاسیک «چه کسی چه چیزی را چگونه و در چه زمان به دست می‌آورد» آغاز کرد. شواهد روایت مسعود نیلی، امینه محمودزاده و علی‌رضا ساعدی در مطالعه «چالش‌های صنعتی شدن ایران» نشان می‌دهد که برندگان صنعتی در بازه زمانی ۱۴۰۰-۱۳۸۰ با دو ویژگی مشخص می‌شوند: اول، این مجموعه فعالیت‌ها انرژی یا فرآورده‌های نفت و گاز را به‌عنوان نهاده اصلی استفاده می‌کنند و دوم، مالکیت این صنایع که اغلب از حاشیه سود مناسبی برخوردار بوده‌اند عمدتاً غیرخصوصی بوده به‌گونه‌ای که بیشترین حضور بخش حاکمیتی در بنگاه‌داری در این بخش بوده است. در همین حال، بازندگان صنعتی، رشته‌فعالیت‌هایی بوده‌اند که از ابتدا بر مبنای استراتژی جایگزینی واردات شکل گرفته بودند. این صنایع که انواع محصولات صنعتی بادوام و کم‌دوام مصرفی و سرمایه‌ای (مانند لوازم خانگی، خودرو و…) را شامل می‌شوند، بنا به تعریف وجودی خود، دارای تراز ارزی منفی بوده و حیاتشان وابسته به تامین ارز ارزان نفتی از یک‌سو و اعمال انواع محدودیت‌های وارداتی برای محصولات مشابه از سوی دیگر بوده است. گرچه دسته اخیر صنایع طی دهه ۱۳۹۰ کوچک شده‌اند اما به هر حال، سیاست‌های محدودیت واردات با برندگانی در ترکیب بنگاه‌های فعال در این دسته همراه بوده است. این تمایز بین برندگان و بازندگان اقتصادی نشان می‌دهد که می‌توان دست‌کم دو عامل ساختار قدرت متقابل بین دولت و بخش خصوصی و چگونگی تقسیم قدرت در خود نظام حکمرانی را به‌عنوان عوامل بنیادین سیاسی صنعتی‌زدایی زودرس در ایران شناسایی کرد.

پس از انقلاب و در پرتو بحث‌های ایدئولوژیک بین طرفداران استراتژی‌های اقتصادی دولت‌گرایانه و لیبرال، دولت کنترل خود را بر اقتصاد گسترش داد. بلافاصله پس از انقلاب، تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۰ (با ۳۰۴ هزار کارمند دولتی) به ۲۶ وزارتخانه (که ۸۵۰ هزار نفر را در استخدام خود داشتند) افزایش یافت. بخشی از این روند با ملی شدن بانک‌ها و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی در اوایل انقلاب مرتبط بود. برای نمونه، وزارت صنایع در ابتدای انقلاب مالکیت کارخانه‌های متعلق به ۶۴ نفر از سرشناسان صنعتی را در اختیار گرفت. در نتیجه، بیش از دو هزار کارخانه زیان‌ده که ثروت اصلی خود یعنی، کارآفرینان، را از دست داده بودند بر روی دست دولت باقی ماند. ملی‌سازی‌های اوایل انقلاب که حجم آن بر اساس همه استانداردهای مدرن بسیار غیرمتعارف بود، از نظر تئوریک مبتنی بر نگاهی بود که سرمایه‌داری را به‌عنوان مانع مهم تحقق عدالت اجتماعی در نظر می‌گرفت و می‌اندیشید کافی است اداره اقتصاد به حکمرانان خوش‌نیت در دولت واگذار شود تا ثروت به‌طور عادلانه در کشور توزیع شود. پیامد نهایی این نگاه، حضور روزافزون دولت به‌طور مستقیم در تولید و انفصال کامل کشور از بخش خصوصی بود. به هر حال، برخلاف نگاه انقلابیون، شکست دولت در اجرای انضباط و نظارت دقیق بر شرکت‌های دولتی به این منجر شد تا بیشتر این بنگاه‌ها در عمل به منابع مالی دولتی وابسته شوند. این نه‌تنها ناکارآمدی در تخصیص منابع و تولید را در پی داشت، بلکه از مسیر افزایش کسری بودجه دولت و تورم، هزینه‌های منفی سنگینی را بر اقتصاد کشور تحمیل کرد.

حضور گسترده دولت در اقتصاد به هیچ رو مختص به ایران نیست، بلکه این پدیده در بیشتر کشورهای صادرکننده نفت غالب است. علت آن است برخورداری از درآمدهای رانتی در کشورهای نفتی این فرصت را به دولت‌ها می‌دهد تا توهم و واقعیت را با یکدیگر اشتباه بگیرند. به هر حال، مداخله دولت در اقتصاد همیشه امری منفی است. حضور دولت در مراحل اولیه توسعه کشورها برای رفع مشکلات عدم تقارن اطلاعاتی، بازارهای ناقص و سایر عوامل خارجی که ممکن است یک کشور در حال توسعه در مسیر رشد خود با آنها مواجه شود، الزامی است. اما وابستگی فزاینده اقتصاد به تولید بخش دولتی را نمی‌توان حتی بر اساس منطق حمایت از «صنایع نوزاد» توجیه کرد. بسیاری از تولیدکنندگان صنعتی در ایران، مانند خودروسازان، که اکنون تنها به‌زور حمایت‌های دولتی سرپا هستند، برای بیش از سه دهه فعال بوده و حتی پیش از انقلاب تحت مالکیت خصوصی سودآور بوده‌اند. این برخلاف تجربه کشورهایی مانند کره جنوبی است که بنگاه‌های آن تنها به لطف حمایت‌ها و تسهیلات اولیه دولتی به رقبای جهانی تبدیل شدند. بنابراین، آنچه در مرکز صنعتی‌زدایی زودرس ایرانی قرار دارد، مالکیت دولت بر بنگاه‌های صنعتی است که مانع از باز بودن نسبت به تجارت و رقابت برای افزایش کیفیت و پایداری تولید داخلی شده است.

توضیح شکست دولت در رفع مشکلات بنگاه‌داری اغلب سیاسی است. برخی از بنگاه‌ها به‌طور مستقیم تحت نظارت دولت نیستند و برخی دیگر در همین حال که تحت نظارت قرار دارند، از آزادی عمل بالا برخوردار هستند زیرا مدیران یا خود شرکت به شیوه‌ای با منافع یک گروه سیاسی خاص مرتبط هستند. علاوه بر این، واحدهای صنعتی دولتی اغلب باید دستور کارهای سیاسی را در کنار اهداف اقتصادی مدنظر داشته باشند که عملکرد آنها را تضعیف می‌کند. به‌عنوان نمونه، اغلب از شرکت‌های دولتی انتظار می‌رود تا به‌جای تلاش صرف برای افزایش تولید، نقش‌های بازتوزیعی را برای دولت ایفا کنند.

اعوجاجات پارادایم اقتصاد سیاسی ایران تنها در ساختار قدرت متقابل دولت و سرمایه محدود نمی‌شود. بخش بزرگی از پیچیدگی‌های ساختار اقتصادی سیاسی ایران به حضور و نقش‌آفرینی گسترده سازمان‌های غیرخصوصی و غیردولتی غیرشفاف بازمی‌گردد که فعالیت آنها عمدتاً خارج از نظارت دولت است. نظام حکمرانی در ایران اغلب برای ایجاد اشتغال و حفظ سطح تولید داخلی به این نهادهای غیرخصوصی و غیردولتی متکی است و بنابراین، آنها تاثیر قابل ‌توجهی بر کل اقتصاد دارند. صرف‌نظر از اهداف سیاسی، مشکل واقعی پیامدهای حضور این نهادها در اقتصاد بر تولید داخلی و رقابت در بخش‌های صنعتی و غیرصنعتی است. این نهادها اغلب به دلیل روابط مختلف بین‌فردی و نهادی با دولت و سایر مراکز قدرت، از نفوذ سیاسی بالا برخوردار بوده و اغلب به‌عنوان ابزاری برای رقابت سیاسی گروه‌های داخلی عمل کرده‌اند. این نهادها همچنین عمدتاً در قالب شبکه‌های حامی‌پروری، منافع اقتصادی را هم در میان و هم در درون گروه‌های مختلف اجتماعی توزیع می‌کنند.

گرچه تشکیل نهادهای غیردولتی و غیرخصوصی در ابتدا با اهدافی همانند حمایت از مستضعفان آغاز شد اما در طول زمان بسیاری از این نهادها به مجموعه‌هایی برای انباشت سرمایه با مسیرهای گسترش سریع تبدیل شدند. به‌طور خاص، آنها از طریق نقل‌وانتقال مستقیم منابع، تخصیص نرخ ارز ترجیحی و ارائه اعتبارات کم‌بهره تقویت شدند و جای پای خود را در اقتصاد محکم کردند. علاوه بر این، این نهادها به‌عنوان تولیدکننده اغلب معاف از مالیات هستند و اطلاعات چندانی در مورد عملکرد آنها موجود نیست. حجم بالای ارتباط متقابل نهادهای غیرخصوصی و غیردولتی با دولت، شرکت‌های دولتی و سایر بنگاه‌ها در همراهی با دستور کار سیاسی این نهادها، به وضوح پتانسیل آنها را برای تشدید انحرافات در اقتصاد ایران که به پویایی اقتصادی کشور آسیب می‌زند، افزایش می‌دهد. برای مثال، منافع آنها به‌عنوان انحصارگر همراه با معافیت‌های مالیاتی، وام‌های یارانه‌ای و نرخ ارز ترجیحی، هر نوع رقابت بخش خصوصی را به بهای هزینه‌های اضافی برای کل اقتصاد ناممکن می‌کند. به‌طور مشابه، این نهادها اغلب به‌شدت با ورود هرگونه رقیب خارجی به بازارهای خود که به حداقل انتقال دانش فنی از خارج منجر شود، مخالفت می‌کنند. بخش بزرگی از پیچیدگی‌های تصویر در‌هم ارائه‌شده از اقتصاد ایران به چگونگی تقسیم قدرت در عرصه سیاسی و نهادها و شوراهای نظارتی مختلفی که در قانون اساسی گنجانده شده است، بازمی‌گردد. به‌طور کلی، ساختار قدرت در ایران پس از انقلاب به دو بخش تقسیم شده است. گرچه این دو بخش قدرت کاملاً مستقل از یکدیگر نیستند اما به هر حال، تضاد منافع آنها در اقتصاد نیز منعکس شده است.

جمع‌بندی: تبدیل رکود به زوال

ویژگی‌های برندگان اقتصادی-سیاسی صنعتی طی بازه ۲۰ساله ۱۴۰۰-۱۳۸۰ نشان می‌دهد که فرآیند صنعتی‌زدایی زودرس در ایران با یارانه‌های گسترده انرژی و سیاست‌های مبتنی بر جانشینی واردات مرتبط است. اما، آیا می‌توان چنین اندیشید که با واقعی‌سازی قیمت‌های انرژی و برداشتن محدودیت‌های وارداتی، اقتصاد ایران بار دیگر در مسیر صنعتی شدن قرار گیرد؟ پاسخ در کوتاه‌مدت قطعاً منفی است. بررسی روند عملکرد رقابت‌پذیری صنعتی نشان می‌دهد که ایران در این شاخص از سال ۲۰۰۹ به بعد در جایگاهی بین رتبه‌های ۵۰ و ۶۰  درجا زده است. این در حالی است که کشوری مانند ویتنام با گام‌های آهسته و پیوسته، رتبه رقابت‌پذیری خود را بهبود بخشیده به‌گونه‌ای که از رتبه ۹۷ در سال ۱۹۹۰ به رتبه ۳۰ در ۲۰۲۰ رسیده است. مقایسه عملکرد صنعت کشورمان با کشورهای همسایه مانند امارات متحده عربی نیز از به صدا درآمدن زنگ خطر تعمیق شکاف رقابت‌پذیری حکایت دارد. در چنین وضعیتی چنانچه برای نمونه صادرات چین به ایران با همین سرعت فعلی گسترش یابد، روند صنعتی‌زدایی در کشور تشدید می‌شود. فقدان سرمایه‌گذاری به‌وضوح بزرگ‌ترین مشکل کشور است. بر اساس داده‌های پایگاه داده کامترید سازمان ملل متحد، واردات کالاهای سرمایه‌ای ایران در سال ۲۰۲۲ در مجموع کمتر از هشت میلیارد دلار بوده است. این در حالی است که این رقم در سال ۲۰۱۱، یعنی دوره اوج تشکیل سرمایه ثابت در ایران، به بیش از ۲۰ میلیارد دلار بالغ بوده است. کاهش واردات کالاهای سرمایه‌ای از سویی نشان‌دهنده کاهش تقاضای شرکت‌های صنعتی ایرانی است: در فضای مبهم اقتصادی-سیاسی، صاحبان بنگاه‌ها تمایلی به سرمایه‌گذاری نشان نداده و بیشتر تمایل دارند تا سود خود را به ‌جای سرمایه‌گذاری مجدد از کسب‌وکار خارج کنند. کاهش واردات کالاهای سرمایه‌ای، از سوی دیگر، نشان‌دهنده مشکلات عمیق در زنجیره تامین صنعتی است. بسیاری از تولیدکنندگان اروپایی تجهیزات صنعتی با توجه به خطرات ناشی از تحریم‌های ثانویه آمریکا، تمایلی به فروش محصولات خود به مشتریان ایرانی ندارند. به‌نظر می‌رسد تامین‌کنندگان چینی نیز ممکن است به دلایل مشابه از مبادله با ایران منصرف شوند. به‌طور خلاصه، آنچه بخش صنعت در ایران را به‌شدت آسیب‌پذیر کرده، عدم دسترسی به سرمایه است. چنانچه به یاد بیاوریم که فناوری اغلب در سرمایه مستتر است، اهمیت این فقدان بیش از پیش نیز می‌شود. هر تغییری در پارادایم حکمرانی کشور باید سرمایه‌گذاری خارجی و ورود فناوری را هدف بگیرد.